Дорожная карта сохранение объектов культурного наследия. Разработан проект «дорожной карты» по оценке объектов культурного наследия

Наталия Румянцева

26 января в Комитете Совета Федерации по науке, образованию и культуре состоялись слушания по вопросу об обеспечении правоприменения Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В слушаниях участвовали заместитель Министра культуры Григорий Пирумов , Министр Правительства Москвы, руководитель Департамента культурного наследия Москвы Александр Кибовский , председатель Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга Сергей Макаров . На заседание были специально приглашены координаторы “Арх надзора” Константин Михайлов , Рустам Рахматуллин , Наталия Румянцева .

Григорий Пирумов рассказал о ходе подготовки министерством нормативных актов, необходимых для реализации закона. Председатель комитета СФ Зинаида Драгункина напомнила, что еще до вступления закона в силу Департаменты культурного наследия Москвы и Санкт-Петербурга высказывали опасения, что из-за отсутствия необходимых подзаконных актов его правоприменение будет крайне затруднительно.

Участники заседания отметили, что отсутствие действующих на момент вступления закона в силу федеральных правовых актов, необходимых для его реализации, препятствует проведению регионами оперативной работы по подготовке соответствующих региональных актов. Министерству культуры рекомендовано обеспечить выполнение «дорожной карты». Комитет СФ совместно с этим ведомством будет осуществлять мониторинг реализации закона.

«Арх надзор», со своей стороны, не только принял участие в обсуждении проектов правовых актов, регламентирующих отдельные положения новой редакции закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», но и подготовил и направил в Министерство культуры РФ замечания и дополнения к целому ряду этих актов. А именно: к проекту постановления Правительства РФ «О внесении изменений в Положение о государственной историко-культурной экспертизе», постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия», приказа Министерства культуры РФ «Об утверждении порядка формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия, состав сведений, включаемых в данный перечень», приказа Министерства культуры РФ «Об утверждении порядка проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия», приказа Министерства культуры РФ «Об утверждении порядка согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия».

Сегодня мы публикуем нашу часть “дорожной карты” ко всеобщему сведению. Нижеследующий текст может показаться чересчур специальным, но он важен: по обновленному закону о наследии нам всем предстоит жить и работать не один год.

Расширение полномочий “совещательного органа по научно-методическому обеспечению” при региональных органах охраны наследия

Создание подобных органов для решения конфликтных ситуаций совершенно правильно и обоснованно, но одновременно должны быть определены порядок формирования и квалификационный состав научно-методических советов; они должны состоять из специалистов в области охраны объектов культурного наследия. В отсутствие таковых на уровне регионов организация и деятельность советов может носить не профессиональный, а формальный или даже бюрократический и лоббированный характер.

На экспертно-профессиональное рассмотрение совещательных органов, по нашему мнению, должны выноситься вопросы о проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, о включении объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия и многие другие вопросы, для решения которых законом не установлено обязательное требование о привлечении экспертов и специалистов.

Поскольку регулирование деятельности региональных и местных научно-методических советов не может осуществляться за счет императивных норм федерального законодательства, то, на наш взгляд, должен существовать механизм повторного рассмотрения спорных вопросов и решений советов на уровне Министерства культуры РФ. Это особенно важно в сложившейся практике «войны экспертиз».

К таким вопросам, помимо перечисленных в проектах постановлений Правительства РФ и приказов Министерства культуры РФ, могут относиться:

— отрицательные решения органов охраны по вопросам об установлении историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия;

— отрицательные решения органов охраны по вопросам о включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия;

— решения о согласовании проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия;

— решения о согласовании проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Порядок выявления объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия

На наш взгляд, требования к заявлению об обнаружении такого объекта, подаваемому нами в госорганы, включая прилагаемые материалы, должны быть минимизированы до возможных и посильных для обычного гражданина . В частности, должны быть исключены экспертные сведения или информация, для подготовки которой необходимы специальные знания и профессиональная квалификация. Такие данные могут быть частью заявления об обнаружении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, но только по желанию заявителя.

Кроме того, требования к сведениям, содержащимся в заявлении об обнаружении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, не являются исчерпывающими. Отсутствие ограничений и точного перечня сведений является поводом для расширительного толкования. Передача региональным органам охраны права и возможности утверждать форму заявления может повлечь за собой последствия, нарушающие или серьезным образом ограничивающие право граждан и организаций на участие в процедуре выявления объектов культурного наследия.

Более того, бездействие региональных органов власти, а именно неутверждение формы Заявления, может формально являться основанием для непринятия ими документации об обнаружении объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и, таким образом, работа по выявлению в отдельных регионах может быть вообще заблокирована. Полагаем, что Министерство культуры Российской Федерации должно учесть эти риски и в рамках своих полномочий принять меры к максимально возможной и полной регламентации основных этапов процедуры выявления, а именно: разработать и утвердить единую форму Заявления об обнаружении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия.

Чрезвычайно важным замечанием является отсутствие правовой охраны объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, до принятия решения о включении их в перечень выявленных объектов культурного наследия. По сути объекты, обладающие признаками объектов культурного наследия, не защищены от сноса, повреждения или искажения в период рассмотрения вопроса об их историко-культурной ценности. Несмотря на то что данное условие не содержится в Федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», этот пробел может быть устранен внесением в подзаконные акты Российской Федерации нормы о запрете проведения работ , которые могут привести к уничтожению или повреждению объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, с момента поступления заявления о выявлении такого объекта в соответствующий орган охраны.

Вызывает озабоченность и отсутствие правовой регламентации процедуры проведения работ по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, а также предоставленная регионам возможность определять этот порядок самостоятельно.

Научно-методическое обеспечение в области сохранения и использования объектов культурного наследия, установление основ научно-методического обеспечения в области государственной охраны и популяризации объектов культурного наследия отнесены к исключительным полномочиям федеральных органов государственной власти на основании п. 23 ст. 9 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Кроме того, согласно нормам п.6 ст. 9.1 того же закона федеральный орган исполнительной власти «издает обязательные для исполнения методические указания и инструкции по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий».

Таким образом, Министерство культуры Российской Федерации в рамках своих полномочий вправе утвердить методические указания , которыми должны руководствоваться региональные органы охраны при принятии решений о включении или отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия. Такие методические указания должны быть учтены при разработке законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, необходимых для организации проведения работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в соответствии с абз. 2 п.3 ст. 16 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в новой реакции.

Для обеспечения на всей территории Российской Федерации единообразного подхода к определению порядка проведения работ по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, Министерство культуры, на наш взгляд, должно разработать соответствующую методику. Указанный порядок правовой регламентации, предполагающий предписание и установление обязательных для исполнения требований федерального органа охраны, особенно важен для формирования системного и единого подхода при осуществлении важнейшей процедуры выявления и постановки на охрану объектов культурного наследия.

Институт аттестации государственных экспертов в области сохранения культурного наследия

Положения о досрочном прекращении полномочий экспертов, безусловно, являются важной и необходимой новеллой законодательства. Вместе с тем перечень случаев, при которых возможно лишение аттестации, должен быть расширен.

Например, не указаны случаи отрицательных решений (то есть отказа совещательного органа в досрочном прекращении аттестации) при рассмотрении вопроса о необоснованных выводах, содержащихся в актах государственной историко-культурной экспертизы (см. подп. (а) п. 38, изложенные в п.13 проекта). Учитывая, что квалификационный состав совещательного органа нормативно не определен, решения об обоснованности или необоснованности выводов экспертов вряд ли могут быть профессиональными.

Кроме того, не указана возможность рассмотрения Министерством культуры Российской Федерации вопросов о досрочном прекращении аттестации экспертов по собственной инициативе, а также по заявлению членов Аттестационной комиссии и обращениям граждан и/или организаций.

Обобщая сказанное, хотелось бы добавить, что механизм повторного вынесения и рассмотрения на федеральном уровне отдельных, наиболее важных, вопросов необходим. Система государственной охраны объектов культурного наследия, на наш взгляд, должна стремиться к вертикальности за счет единообразного и целостного регулирования, часть которого – возможность апелляционного обращения в федеральный орган охраны .

Нормативная регламентация такого похода может выстраиваться как за счет локальных правовых актов Министерства культуры Российской Федерации, так и за счет единообразного научно-методического обеспечения в области сохранения и использования объектов культурного наследие, установления основ научно-методического обеспечения в области государственной охраны и популяризации объектов культурного наследия. Такая регламентация должна охватывать все блоки правоотношений с участием федерального органа охраны в соответствии с его полномочиями. Институт государственной историко-культурной экспертизы в этом смысле будет хорошим опытом и, не исключено, удачным примером подобной систематизации.

Большая работа по формированию нормативной правовой базы не исчерпывается вышеизложенным. Так что нам еще писать и писать, а вам и Министерству культуры – читать и читать.

Текст документа по состоянию на июль 2016 года

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Законом Краснодарского края от 6 февраля 2003 года N 558-КЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края" (далее - Краевой закон).

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе и в культурной сфере.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны и сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регулируются также Законом Российской Федерации от 9 октября 1992 года N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре".

В соответствии с абзацем четвертым статьи 25 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", статьей 50 Федерального закона от 6 июня 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения.

В соответствии с подпунктом 18 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 июня 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 9.3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" одним из вопросов местного значения является сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории поселения или городского округа.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" захоронения погибших при защите Отечества с находящимися на них надгробиями, памятниками, стелами, обелисками, элементами ограждения и другими мемориальными сооружениями и объектами являются воинскими захоронениями.

На основании вышеизложенного постановляю:

1. Утвердить:

1.1. План мероприятий ("дорожная карта") "Разработка и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия в городе Сочи, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, благоустройству и контролю за санитарным состоянием мест воинских захоронений" (2014 - 2018 гг.) (приложение N 1).

1.2. Список первоочередных объектов, подлежащих ремонтным работам в соответствии с планом мероприятий ("дорожной картой") "Разработка и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия в городе Сочи, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия" (2014 - 2018 гг.) (приложение N 2).

2. Отраслевым (функциональным) и территориальным органам администрации города Сочи обеспечить исполнение плана мероприятий ("дорожной карты") "Разработка и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия в городе Сочи, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия" (2014 - 2018 гг.) в установленные сроки в установленном действующим законодательством порядке.

3. Управлению информационных ресурсов администрации города Сочи (Змихновский) разместить настоящее Постановление на официальном сайте администрации города Сочи в сети Интернет.

4. Контроль за выполнением настоящего Постановления возложить на заместителя Главы города Сочи И.В. Романец.

5. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его подписания.

Глава города Сочи А.Н.ПАХОМОВ

Приложение N 1 к Постановлению администрации города Сочи от 12.02.2015 N 412

МЕРОПРИЯТИЙ ("ДОРОЖНАЯ КАРТА") "РАЗРАБОТКА И УТВЕРЖДЕНИЕ ПРОЕКТОВ ЗОН ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ В ГОРОДЕ СОЧИ, ПРОВЕДЕНИЕ РАБОТ ПО СОХРАНЕНИЮ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ, БЛАГОУСТРОЙСТВУ И КОНТРОЛЮ ЗА САНИТАРНЫМ СОСТОЯНИЕМ МЕСТ ВОИНСКИХ ЗАХОРОНЕНИЙ" (2014 - 2018 ГГ.)

Начальник управления культуры администрации города Сочи Р.Г.БАРСЕГЯН

Приложение N 2 к Постановлению администрации города Сочи от 12.02.2015 N 412

ОБЪЕКТОВ, ПОДЛЕЖАЩИХ РЕМОНТНЫМ РАБОТАМ В СООТВЕТСТВИИ С ПЛАНОМ МЕРОПРИЯТИЙ ("ДОРОЖНОЙ КАРТОЙ") "РАЗРАБОТКА И УТВЕРЖДЕНИЕ ПРОЕКТОВ ЗОН ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ В ГОРОДЕ СОЧИ, ПРОВЕДЕНИЕ РАБОТ ПО СОХРАНЕНИЮ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ"

17 апреля в Выборге, в знаменитой библиотеке Алвара Аалто, обсудили и одобрили концепцию сохранения исторической части города . Документ, созданный по поручению Президента России (от 26 марта 2014 г.) находится на финальной стадии разработки, ему предстоит окончательное согласование в Минкультуры России. Концепцию представили выборгскому обществу разработчики – специалисты Центральных научно-производственных проектных мастерских (ЦНРПМ).

Идеология концепции для сегодняшнего дня, прямо скажем, очень желанная для всех исторических городов. Но не всем так повезло. Суть концепции - в идее сохранения не отдельных памятников или их комплексов, но возрождения исторического ткани Выборга, который фактически становится единым объектом культурного наследия. Как поясняет главный архитектор ЦНРПМ Сергей Куликов , «материалы должны лечь в основу глобальной системной реставрационной работы. Мы не предлагаем точечные решения, а говорим о сохранности памятников в их естественной среде. К Выборгу нужен подход как к урбанизированной территории. Нами сформирована карта рисков – что реставрируется первым, а что – впоследствии и как сохранить территории, чтобы они работали воедино культурно и экономически».

«Мы рассматриваем эту концепцию, чтобы задать вектор развития города на 20 лет – это дорожная карта, план очень сложного комплекса мероприятий, в том числе инженерии», - отметил заместитель председателя комитета по культуре Ленинградской области Андрей Ермаков .

В концепции проанализированы эволюция развития исторического ядра Выборга, сохранность исторической среды «Старого города» – как в целом, так и по отдельным кварталам, зафиксированы нуждающиеся в реставрации объекты культурного наследия (17 федеральных, 81 региональный и 166 выявленных), даны рекомендации по режимам использования земельных участков, намечены этапы и очередность реставрационных работ.

Сметная стоимость всего комплекса рассчитанных на 20 лет работ будет определена летом 2015 года коллегией Минкультуры РФ. На обсуждении в Выборге фигурировала цифра в 3 млрд рублей - во столько оценено проведение комплексных мероприятий, включающих реставрацию, реконструкцию и строительство новых объектов в целях восполнения утрат исторической застройки, благоустройство исторической территории. Плюс еще 1 млрд рублей должно обеспечить областное финансирование. Также были озвучены цифры по стоимости и срокам реставрации музея-заповедника «Парк Монрепо» – порядка 760 млн рублей и 2018 год окончания работ соответственно. На реставрационные работы на территории Музея «Выборгский замок» выделено 2, 5 млн евро. Замок, о частичных обрушениях в котором недавно «Хранители Наследия», – один из самых остро нуждающихся в реставрации памятников. Из других главных достопримечательностей города ждут реставрации Часовая башня, башня Олафа и костел Гиацинта.

Для «Хранителей Наследия» - комментарий главного архитектора ЦНРПМ Сергея Куликова :

Обсуждение концепции с региональными и муниципальными властями предусмотрено техническим заданием Министерства культуры, но для нас это не было формальным мероприятием: важно, чтобы городское общество поняло и приняло ее идеи. Обсуждение было бурным, меня весьма порадовало, что собрались не одни чиновники, но и эксперты, журналисты, неравнодушные горожане. Чувствовалось, что люди впервые за многие годы ощутили внимание к родному городу; они надеются, что принятие и реализация концепции позволит сохранить и развивать Выборг как исторический город.

В концепции мы предлагаем не только системные меры по реставрации памятников Выборга, но и «реанимацию» всей его исторической территории. Памятники должны существовать в естественной для них градостроительной среде, должны быть восстановлены не только исторические кварталы, но и городские укрепления, «Морской фасад» города.

Недавно были утверждены границы и предмет охраны исторического поселения Выборг . Эти материалы не вступят в противоречие с нашими: мы изначально сотрудничали с разработчиками проекта и включили их в наш авторский коллектив.

В целом концепция была одобрена, хотя высказаны были многие дельные замечания и предложения – в частности, учесть вопросы транспортного и иного инфраструктурного развития, чтобы впоследствии оно происходило в Выборге в соответствии с концепцией его сохранения, а не вопреки ей. После доработки с учетом замечаний экспертов и жителей Выборга мы представим документ на окончательное утверждение в Минкультуры России.

В Государственном институте искусствознания прошел научно-практический круглый стол, посвященный созданию в РФ системы объективной и профессиональной оценки стоимости культурных ценностей и объектов культурного наследия. В рамках круглого стола состоялась презентация и обсуждение проекта комплексного плана мероприятий («дорожной карты») по созданию и развитию в РФ такой системы оценки.

«Дорожная карта» разработана НП СРО «Деловой союз оценщиков» и Международной конфедерацией антикваров и арт-дилеров (МКААД).

Открывая встречу, статс-секретарь — заместитель министра Григорий Ивлиев подчеркнул важность разработки единой системы оценки: «Такая система поможет в выполнении задачи сохранения культурного наследия, которая обсуждалась и на последнем Совете по культуре. Нужно создать надежную научную основу, которая поможет обосновать и убедить общество в необходимости финансирования как уже созданных, так и будущих культурных объектов». Ивлиев обратил внимание собравшихся на то, что система оценки позволит решить многие проблемы, связанные с гражданским правовым оборотом, - в частности, вопросы, связанные с ввозом-вывозом культурных ценностей, изъятием объектов культурного наследия у недобросовестных владельцев и ряд других. Также статс-секретарь сказал, что Минкультуры окажет проекту необходимую поддержку.

Презентацию системы оценки провела генеральный директор НП СРО «Деловой союз оценщиков» Ирина Шевцова.

В «дорожную карту», в частности, входит:

Создание системы аккредитации российских экспертов по оценке культурных ценностей и объектов культурного наследия при Минкультуры;

Создание Центра паспортизации культурных ценностей, анализ и адаптация существующих методов оценки к объекту «культурные ценности» и формирование рекомендаций к их применению;

Создание профессиональных стандартов в области оценки культурных ценностей и объектов культурного наследия;

Создание системы обучения, переподготовки и повышения квалификации специалистов по специальности «оценщик культурных ценностей и объектов культурного наследия».

«Хочу обратить внимание, что представленный стандарт мы разрабатывали только для тех случаев, когда объекты культурного наследия вовлекаются в гражданско-правовой оборот и становятся объектами сделок», - сказала Шевцова.

В ходе дискуссии участники круглого стола особое внимание уделили вопросам, связанным с обучением оценщиков. В частности, рассматривалось предложение о разработке профессиональной образовательной программы по подготовке специалистов-оценщиков, которую должны осуществить Государственный институт искусствознания, «Деловой союз оценщиков» и Международная конфедерация антикваров и арт-дилеров.

Также было предложено создать рабочую группу по работе над проектом (Минкультуры в ней представит Григорий Ивлиев), включить экспертов Минкультуры в работу группы «Специалист в оценочной деятельности в РФ», которая действует при Экспертно-консультативном совете по оценочной деятельности Минэкономразвития России.

Окончательные решения по дальнейшему развитию проекта будут приняты на следующем круглом столе, который состоится в ближайшее время.